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2021-04-20
报刊:《中国政法大学校报》

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行政公益诉讼诉前检察建议的完善的对策

   期次:第1060期   作者:●证据科学研究院 姬艾佟

一、细化检察建议规定,保障可操作性

2018%年12%月,最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《工作规定》)对检察建议的功能、原则、类型、适用范围、内容及监督管理作出了相对具体的规定,但其对于检察建议中事实证据的特点、回复期限的弹性适用,以及行政机关纠错和依法履职的系列标准包括履职纠错判定的具体标准等方面未进行细化。目前可以采用“两高”发布司法解释或者以联合发文的形式细化相关的内容,如最高人民法院、民政部、环境保护部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,以及最高人民检察院、国土资源部联合下发的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》等。从长期来看,应当在恰当的时期制定公益诉讼专门法律,将公益诉讼的司法体制、机制、原则、制度及包括诉前程序在内的各种程序作出系统详细的规定。

二、规范检察建议内容,激励效力刚性

1、载明公共利益遭受损害的情况。行政机关违法履职构成行政违法和行政违法造成国家利益或者社会公共利益受到损害是提起行政公益诉讼必须同时具备的两个基本条件。实践中检察建议书往往更加注重对行政机关违法履职或者未履职的表述。事实上公共利益受损情况非常重要,它是检察机关启动行政公益诉讼的必要条件,是提起公益诉讼的前提。如果行政机关只存在违法履职,国家利益或者社会公共利益并未受损,就不能启动行政公益诉讼程序;经过诉前程序,行政机关仍未正确履职,国家利益或者社会公共利益还处在受损状态的,检察机关才能提起行政公益诉讼。因此,在诉前检察建议中应当详细载明公益受损情况,与认定行政机关的行政违法共同构成启动公益诉讼的基础内容。同时,检察机关提出的正确履职建议与公共利益受损的情况紧密关联,如果公益受损状况表述不清,要求行政机关解决的公益损害问题就不明确,检察建议的说服力降低,落实与回复也会打折扣。

2、载明依法调查收集的事实证据。第一,全面收集公益受损的事实、证据。坚持以提起公益诉讼的证据要求作为诉前检察建议调查取证的要求,确保发出诉前检察建议前充分掌握全案证据材料。在调查核实基础上,全面了解相关法律法规、行业规范、工作流程等,深入细致进行分析论证。第二,全面收集行政机关违法履行职责或未履行职责的证据。对于一起侵害公益的违法行为,在弄清直接侵害行为的相关事实、证据的情况下,还要着重分析相关行政机关是否依法正确履行了行政监管职责。在充分了解行政机关具体职责的相应法律依据后,根据案件实际情况认定行政机关是否存在违法履行职责或未履行职责的情形,并提出相应的处理意见。同时,行政公益诉讼案件的事实、证据与传统案件不同,传统案件的事实与证据相对固定,而公益诉讼案件的事实证据却是动态的和发展的。检察机关需要随机应变、灵活应对,在受案之初,就应当重视上述证据的调查核实,克服困难和阻力,如用调阅复制行政执法卷宗材料,询问、咨询相关人员,委托评估、现场走访、拍照录像等方式尽量多的收集证据材料,形成完整的证据链,确保在整个行政公益诉讼过程中始终占据主动地位。

3、注重与行政公益诉讼请求相一致。向行政机关发出的诉前检察建议的内容应当与提起行政公益诉讼请求相匹配。目前,针对行政机关的违法履职或未履职,检察机关大多向法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求,这实际上也对诉前检察建议提出了较高的要求。提出检察建议前需要着眼后续诉讼,检察建议所载明的事实、证据必须与提起行政公益诉讼的请求相一致,要写明行政机关违法行使职权或不作为的事实及法律依据,对国家利益或社会公共利益造成损害的事实以及损害事实和违法行为之间的因果关系,切实做好诉前检察建议和公益诉讼请求衔接,为后续提起公益诉讼奠定基础。

三、灵活掌握时机,发出诉前检察建议

诉前检察建议的发出与落实关乎行政公益诉讼的进程,也是公益诉讼成败的关键。发出诉前检察建议与查明国家利益或社会公共利益受损情况的时机考量息息相关,一般情况下,检察建议应在行政违法事实和公益受损情况查明后再发出,但考虑到公益保护、诉讼效率、案件难易等因素,检察机关还应根据不同情况区别对待、灵活处理,找准发出检察建议的适当时机,追求公益保护和诉讼效率的最大化。对于行政违法行为已经结束,损害后果没有扩大风险的,检察机关可在充分收集证据后再发出检察建议,最为稳妥地推进公益诉讼进程;对于国家利益或社会公共利益损害后果严重、情况紧急,或者公益持续处于遭受侵害状态、损害后果难以恢复、证据容易灭失的,检察机关掌握必要的初步证据即应发出诉前检察建议,避免损害后果扩大,同时还应密切关注事态发展,随时补证。

四、履职期限与履职效果的动态平衡

1、区分回复期限和处理期限。《工作规定》第19条规定:“人民检察院提出检察建议,除另有规定外,应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复人民检察院。因情况紧急需要被建议单位尽快处理的,可以根据实际情况确定相应的回复期限。”对于期限“两个月”的理解应当既包括回复期限也包括处理期限。实践中不少行政机关都是在期限截止时回复检察机关,若存在整改措施不具体或者履职行为不当也没有预留时间予以补正。因此,应当将法定履职期限分为回复期限和处理期限,行政机关收到检察建议后应当在回复期限内对违法行为予以调查确认,提出合理可行的整改措施,检察机关予以评查并提出建议,同时跟进督促行政机关进行整改处理。

2、不同情形下回复期限的弹性适用。对诉前程序回复期限的要求,既不能过长,也不能过短:过长不利于公共利益的保护,过短则可能导致行政机关履职仓促,纠错或公益维护不彻底。检察机关可根据案情难易程度和缓急情况,充分调查论证,合理设定一个时间段和所能达到的预期效果,对于情况急迫,必须立即采取措施或提起诉讼,否则社会公共利益将会遭受不可挽回的重大损失的,回复期限可以是15%日内;而对于重大复杂,需要依法履行相应程序的,则回复的期限可以是20-30%日;特别重大疑难、复杂的案件可根据情况酌情延长,最长不得超过两个月。行政机关对于受限于自然原因、法定程序等确需延长履职期限的,可提前向检察机关说明情况,并将具体履职内容、处理方案、后续处理进程等情况及时与检察机关沟通。(本文为节选 原文刊自《中国检察官》2019年第20期)

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