地方层面突发事件应对的法制创新：以北京市为例

　　2007年8月30日，全国人大常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》，对突发事件管理体制及各应对阶段与环节进行全面规定。作为全国的首都和国际化程度较高的特大型城市，近年来北京市面临着突发事件数量多、种类复杂、影响大等严峻形势，举办2008年奥运会使其公共安全任务更为繁重。在此背景下，北京市决定率先在全国进行突发事件应对的地方二次立法，市委常委会和市人大党组于2007年底将其正式列入2008年地方立法计划。作为全程参与这项立法的工作人员，我们力求将其突出特点和内容创新通过本文加以合理概括，以为其他地区提供一定的借鉴和参考。
　　一、北京市突发事件应对地方立法过程的回顾2007年12月25日，北京市政府召开突发事件应对地方立法调研工作动员大会，正式成立由市政府秘书长任组长的立法工作领导小组，同时设立了由市政府法制办、市政府应急指挥中心和中国政法大学有关人员组成的立法工作小组，市人大法工委有关工作人员也同时参加立法工作小组的工作。立法工作小组全程负责这次地方立法的调研、草案起草、意见征求和草案修改等工作。其中，中国政法大学主要承担草案研究、法意表达、文本初稿起草工作。
　　2007年12月26日，全市地方立法动员大会召开后的第二天，立法工作小组就集中封闭开展作业。经过整整一个月的昼夜工作，于2008年1月25号完成了《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法>办法（征求意见稿）》初稿。经过在北京市一定范围的征求意见和进一步修改，2月5日形成正式征求意见稿。2月5日—3月11日，立法工作小组通过书面征求意见、座谈会、论证会和基层调研等形式，在中央国家机关、市和区县、街道乡镇、居（村）委会等层面广泛征求意见和建议并反复进行研究、讨论和修改，最后形成比较系统和完备的《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法>办法（草案）》。4月17日市人大常委会对该草案进行了一审，经修改后于5月22日和23日二审通过并正式颁布（以下简称《实施办法》），7月1日起正式实施。
　　二、北京市突发事件应对地方立法的突出特点从这次“北京市突发事件应对地方立法草案研究”课题受委托方的角度来看，我们感觉这次立法的突出特点有以下几点：
　　1、政学密切互动。这次立法时间紧，任务急，只有政（界）学（界）无缝隙衔接和密切互动，才能按时完成地方立法的各项任务。参加本次起草工作小组的三家政府部门的工作人员都是精兵强将；作为工作小组成员单位的中国政法大学，也主要是从学校法治政府研究院和危机管理研究中心抽调对公共危机管理有一定研究的专家学者参加课题研究。政与学两个方面的力量有机结合，充分发挥各自的长处和资源优势，集中研讨和共同起草，较好地实现了理论与实际的紧密结合，较短时间内取得了较为令人满意的成果。
　　2、立法指导思想明确。经过广泛调研和集中研讨，立法工作小组较快地形成了比较明确的立法指导思想，亦即坚持以科学发展观为指导，遵循《中华人民共和国突发事件应对法》确立的原则和基本制度，以“首都安全”为目标，以“一案三制”为核心，紧密结合首都实际，强调政府“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制，统筹运用常态管理手段与非常态管理手段，实行应急管理与风险管理相结合，对突发事件应对进行全过程管理；整合各类资源，进一步补充、完善和细化应对突发事件的各项措施，切实提高北京市突发事件应对的整体能力，保护人民群众的生命财产安全，维护首都城市运行安全。事后证明，在较短的时间内对上述指导思想达成一致，是顺利开展立法工作的重要前提。
　　3、与首都特点和实际需要紧密契合。突发事件应对地方立法的内容与首都特点和实际需要紧密契合，可谓是《实施办法》的一大特点。例如，作为国家首都和特大型城市，北京市突发事件的发生频率比较高，影响非常大，对专业处置的要求很高，草案对这方面的内容有比较充分的规定。再有，北京承办2008年奥运会使城市轨道交通在短时间内获得了很大发展，由此带来的安全运行管理和应对突发事件的任务十分紧迫。为此，《实施办法》专门对轨道交通的运营单位责任、安全标志设置、乘客流量控制等做了具体规定。由于北京市的地位十分特殊，有关方面对突发事件信息报送的要求很高，《实施办法》对发生在重点地区、特殊时间或者事件本身比较重要的突发事件信息，要求立即报告，此即为实际部门所说的信息报告“三敏感原则”；法定节假日、重要会议和重大活动等特殊时期，法规规定实行每日报告制度。这种原则和做法不但紧密契合了首都特点，而且对北京市突发事件快速应对具有至关重要的作用。
　　4、急需和前瞻有机结合。地方立法除了要很好地反映当前实际工作的迫切需要，具有很强的现实可操作性之外，对于那些当下基础虽较薄弱，但符合事物发展规律和要求的内容也应有所体现，并需以立法的形式推进这方面的工作与法制建设。这次地方立法也有很好地处理了这两方面的关系。以突发事件心理危机干预为例，虽然目前北京市在这方面还刚刚起步，尚处于探索阶段，但它能够充分体现以人为本的理念，符合建设国际化大都市的要求，对此《实施办法》专门有一条加以规定，这也是本次立法的一个亮点。此外，《实施办法》还专门就突发事件应对的档案管理制度作出相应规定，这在客观上有利于政府、学界和公众能够反复地从突发事件案例资源中进行政策学习，不断总结经验教训，不断改进和完善突发事件应对工作。应当说，这是一条颇具前瞻性的规定，也是一项立法上的制度创新。
　　5、注重借鉴国外先进经验。在《实施办法》起草过程中，立法工作小组参考了大量国外相关法律法规，借鉴了其政府应对突发事件的有益经验。如借鉴了日本、新加坡等应急体系的组织架构，强化专业处置；借鉴了德国从联邦到州以及各级机构和企业都编制应急预案的做法，同时，也参考了其对应急预案演练后进行评估和修改完善的动态管理；借鉴了美国纽约应急管理机构同州、联邦及相关部门的协调联动机制，同时参考了日本东京地区与周边地区的协调联动方案；在轨道交通和公用事业设施风险防范方面，借鉴了英国、韩国等相关突发事件的经验和教训，明确了相关隐患排查和安全防护的规定。
　　三、北京市突发事件应对地方立法的主要创新《实施办法》和国家《突发事件应对法》的体例一致，设总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则7章，共68条。主要内容包括以下五个方面：
　　1、明确规定本市应急工作的管理体制。建立高效统一的应急管理体制，对于充分整合各方面的资源力量，提高突发事件应对工作的综合效能具有重要的保障作用。按照国家《突发事件应对法》关于“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的规定，《实施办法》规定：（1）市和区、县人民政府设立突发事件应急委员会，统一领导、协调本行政区域内的突发事件应对工作；根据实际需要，设立突发事件专项应急指挥部，组织、协调、指挥相关类别突发事件的应对工作。（2）规定市和区、县突发事件应急委员会和专项应急指挥部设立常设办事机构，负责值守应急、信息汇总、综合协调等工作。为了切实保障政府责任的落实，《实施办法》还规定：（3）本市各级人民政府及其部门的主要负责人对突发事件应对工作全面负责；本市将突发事件应对工作纳入国家机关工作人员职责绩效考核，建立健全责任追究制度。
　　2、明确了突发事件预防与应急准备的具体措施。建立健全有效的突发事件预防与应急准备制度，是减少突发事件发生，降低突发事件损害和做好突发事件应急处置工作的前提和基础。国家《突发事件应对法》明确规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”。《实施办法》在充分总结本市经验的基础上，对于突发事件的预防和应急准备，用了近三分之一的条款进行具体规定和制度设计。现列举其几个比较重要的创新点：（1）建立由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、应急保障预案和社会单元预案等构成的应急预案体系，及其编制、备案等管理措施。（2）市和区、县人民政府设立突发事件应对专项准备资金、保障突发事件应对所需经费，市和区县政府相关部门应当将突发事件的预防与应急准备等工作所需经费列入部门预算。（3）统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。市和区、县人民政府确定的应急避难场所，应当设置明显标志，并按照有关规定向社会公布。（4）市和区、县人民政府应当按照国家有关规定建立危险源、危险区域的管理制度，依法对本行政区域内容易引发突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，对危险源、危险区域实行分类分级管理和动态监控。（5）市和区、县突发事件应急委员会、市专项应急指挥部建立公共安全形势分析会议制度，定期研判突发事件应对的总体形势。（6）建立应急救援队伍。市政府依托市公安消防队伍建立综合应急救援队伍，市政府有关部门和区县政府根据实际需要建立专业救援队伍。（7）明确了危险物品、公共设施、人员密集场所、公共交通工具的经营单位或者管理单位的安全管理责任，要求定期开展隐患排查，落实安全措施。
　　3、具体规定了突发事件信息收集、报送、监测与预警发布制度。突发事件信息是应急工作的生命线，突发事件的早发现、早报告、早预警是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。《实施办法》结合本市特点，全面总结已有的实践经验，将《北京市总体应急预案》、《北京市突发事件信息管理办法》的相关做法加以提炼和肯定。在此环节上的重要规定列举如下：（1）明确本市建立由各级人民政府、有关主管部门以及专业机构、监测网点、居民委员会和村民委员会等构成的信息收集与报送网络，通过多种途径收集突发事件信息。（2）明确本市建立专业监测和社会监测相结合的突发事件监测体系，实现对突发事件的跨部门、跨区域、跨灾种的综合监测。（3）明确行政机关报送突发事件信息的程序，特别是针对本市政治敏感性高，社会影响大的特点，对行政机关报送信息提出具体要求，如规定：对于事件本身比较重要或者发生在重点地区、特殊时间的突发事件信息，应当立即报告。重要节假日、重要会议和重大活动等特殊时期，实行每日零报告制度等，确保应急处置和救援能在第一时间得到快速实施。（4）市和区、县人民政府及其有关部门，应当及时组织力量分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织专业力量进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，应当按照规定的权限和程序发布预警。
　　4、明确了应急处置分级响应的责任主体、程序和相应的措施。突发事件发生后，实施有效处置和救援就成为政府的首要任务。应急处置和救援措施的有效性和针对性，对于最大限度地减少损害，防止灾害扩大和次生衍生灾害发生至关重要。《实施办法》按照国家《突发事件应对法》关于分级负责、属地管理为主、专业处置的原则规定，结合本市特点和实践经验，明确提出了本市处置突发事件的分级响应责任和工作流程。为了保障处置工作的顺利实施，草案重点作了四项规定，力求应急处置和救援的快速高效：（1）突发事件发生后，所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处应当进行人员疏散、现场控制、引导救援等先期处置工作，并立即向区、县人民政府报告，必要时可以越级上报。（2）明确了突发事件发生后，市或者区、县人民政府可以采取的必要措施。（3）在应急处置与救援期间，配有统一应急标志的交通工具优先通行；有关通信运营单位应当采取措施，确保应急指挥通信畅通。（4）规定了动员公民、法人和其他组织参与应急救援的制度等。公民、法人和其他组织应当开展自救和互救，协助维护社会秩序；应当服从市或者区、县突发事件应急委员会、市专项应急指挥部的指挥和安排，配合做好应急处置和救援工作。
　　5、充实完善了事后恢复与重建制度的内容。事后恢复与重建是突发事件应对全过程管理的不可或缺的重要组成部分。突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，尽快恢复社会秩序，妥善解决突发事件过程中引发的矛盾纠纷。这方面的创新点主要有：（1）突发事件应急处置结束后，市和区、县人民政府组织有关部门和专业技术力量对损失进行统计和评估；及时组织有关部门和专家调查、分析突发事件发生的原因、过程，对信息报送、应急决策与处置等应对工作进行全面客观的评估，总结经验教训，制定改进措施。（2）市或者区、县人民政府制定与实施恢复重建计划，组织力量尽快恢复受影响地区的生产、生活和社会秩序，尽快组织修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热、广播、电视等公共设施，及时组织救灾物资和生活必需品的调拨，保障居民基本生活。（3）在突发事件应对过程中，开展心理咨询、安抚救援等心理危机干预工作。（4）建立突发事件应对档案管理制度，对突发事件应对工作进行记录。
　　四、地方层面突发事件应对制度建设展望本次立法在内容上的诸多创新体现了北京市的立法需要及其特点，为地方立法树立了一个可资借鉴的范本。但是一个国家和地区的突发事件应对水平，与其经济社会发展的阶段、公民社会的发育程度、公共安全意识和安全文化的水准、政治体制和行政管理体制的成熟程度等因素密切相关，不是制定一部法律或法规就可以包打天下的。无论对于国家的突发事件应对法还是相应的地方立法，都不应报过多不合理的期望，而是需要在搞好综合性立法的前提下，继续加强制度建设。由于突发事件应对以属地管理为主，因此相关地区应充分行使地方立法权，进一步搞好综合法与单项法及相关法的系统配套，做好非常态管理与常态管理的制度衔接。就北京而言，我们通过参与这次地方立法，感觉在预案管理、风险评估、财产征用、资金保障等方面还需要尽快研究和出台政府规章，以保障突发事件应对工作顺利开展。（注：本文系北京市政府2008年委托课题“北京市实施《中华人民共和国突发事件应对法》地方立法草案研究”的成果之一。课题主持人：马怀德、李程伟。）