全国人大常委会授权暂停法律适用中的宪法理论

　　全面依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要求必须实现改革决策与立法决策紧密结合、协调同步，“始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治”。在新的改革思路的引领下，由全国人大常委会按照法定程序授权改革试点地区暂时停止适用部分法律规定，使得深化改革对法律规则灵活性的客观要求与法律稳定性之间的紧张关系得以缓解，为试点改革破除制度性障碍，构成了新时代实现重大改革于法有据的新的制度设计。考察授权暂停法律适用的合宪性是理论界和实务界面临的重大问题，这主要基于：其一，处理好改革先行试点与法律普遍适用的关系正是实现法治引领和规范改革机制建设的重要内容。其二，授权暂停法律适用是宪法有关全国人大及其常委会职权规定的具体实施，关乎法律的普遍性以及法制统一原则，确保该制度的合宪性是保证宪法有效实施和发展的前提之一。其三，“改革开放只有进行时，没有完成时”。改革的长期性及不断深化决定了授权暂停法律适用在今后相当长的一段时期内还将继续实施。因此，在对该制度开展合宪性考察的基础上，需要明确其宪法界限，消弭今后该制度运行中可能存在的违宪风险。
　　自授权暂停法律适用实施以来，学界就对其合宪合法性存在较大争论，主要围绕授权决定的位阶、主体的适格、全国人大常委会的职权、合宪性推定原则等展开论述。既有研究成果揭示了暂停法律适用中的合法性问题，使相关研究从宏观性制度描述进入到了微观分析层面，但是并未从制度运行的合宪性角度予以论述，较少涉及合宪性支持及其宪法理论，即使注意到了宪法在该制度运行中的重要性，对于其宪法判断也较为简单化，缺乏具体展开。全国人大常委会授权暂停法律适用在通过立法程序获得民意正当性之外，也需要通过宪法规范和原则的审视，并借此确定其合宪性边界。本文选择回归宪法文本，在分析授权暂停法律适用中的宪法理论的基础上，探讨该制度的合宪性，并分析其应坚持的宪法界限，这既是讨论授权暂停法律适用必要的出发点，也是理解该制度不断推行的基础。
　　全国人大及其常委会宪法职权的界限立法权居于我国国家权力体系的首要位置，通过立法权的行使将人民的意志法律化，进而由居于从属地位的司法机关、行政机关和监察机关来适用和执行已经法律化的人民意志。全国人民代表大会自身的宪法地位以及广泛的民意基础决定了其职权范围比全国人大常委会更广，而全国人大常委会地位的从属性、权力的依他性也决定了其职权的有限性。正如胡乔木曾指出，“加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来”。因此，既然全国人大常委会附属于全国人大，其职权也只能附属于全国人大，据此全国人大当然也就享有全国人大常委会的职权，而全国人大常委会除了可以行使宪法所明确规定的法定职权之外，对于有关其他事项的职权的行使必须得到全国人大的授权。鉴于此，对暂停法律适用的宪法考察首先需要明确该权力行使是否属于全国人大常委会的职权范畴。
　　2015%年3%月修改的《立法法》第十三条明确了全国人大及其常委会“授权暂停法律适用”的职权，为该项制度的创设提供了合法性基础，然而宪法文本对该职权规定的缺失却使得授权暂停法律适用在宪法层面被边缘化。当下该制度实施面临的宪法问题之一是授权暂停法律适用是否属于全国人大及其常委会的法定职权之一。有学者认为，“暂停法律适用不应从宪法或者法律的兜底条款中推论出来，即不应该是推定的权力，而应该是明确规定的权力”。这一问题属于宪法学角度的元宪法问题，对宪法规定本身的质疑对通过宪法修改将“授权暂停法律适用”纳入全国人大及其常委会的法定职权或许具有意义，但问题的解决不能依赖于未来修宪，在宪法尚未明确扩充全国人大及其常委会立法职权之前，需要基于现有的宪法规范框架来审视授权暂停法律适用制度。进一步思考，其问题的关键在于在宪法没有明确赋予全国人大及其常委会该项权力的情况下，《立法法》第十三条对宪法文本中有关全国人大及其常委会职权规定的扩展是否合宪。
　　国家法制统一原则的实施我国统一的多民族国家的国情以及单一制的国家结构形式决定了必须坚持法制统一原则，这既有助于形成强有力的国家政权，也是人民民主专政的体现和要求。1982年宪法在第五条增加了“国家维护社会主义法制的统一和尊严”的规定，法制统一原则作为法治原则的基本要求在宪法层面得以体现，并贯穿于立法、执法、守法的全过程。法制统一原则的内涵具有多样性，主要包括法律制度、法律规范的体系化与统一化，以及法律运行的统一。同样，蔡定剑教授认为，所谓法制统一，既要求立法上的统一，也强调法律实施上的统一。前者主要是指立法权的统一，即由全国人大及其常委会行使我国国家立法权，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的立法属于全国人大立法权的一部分。后者主要指法的一体适用，即全国人大及其常委会制定的法律，在中国主权范围内具有一体遵循的效力。
　　全国性法律的统一适用不仅由独立统一的主权国家的性质所决定，更是一个民主法治国家坚持法律面前人人平等的应有之义。试点改革通过暂停法律适用这种“试验性立法”方式推行，对不适宜改革实践的法律暂停适用，待时机成熟再在全国范围内对该法律进行修改，这必然出现试点改革区域内外在全国性法律适用上的非一致性，即同一部法律在不同地区产生不同效力的现象，法制统一原则在此便成了“烫手山芋”。有学者认为，这种立法权力的分配或特别授权，漠视了现有的地方竞争“打擦边球”推进制度变革的事实。还有学者担忧这将形成“法律豁免区”，并形成事实上的治外法权，违背公平改革的价值追求。另有学者认为，出于特定目的的考量，对已经制定生效的法律法规在其特定的效力范围内暂时停止适用，直接违背了法律的普遍性要求。授权暂停法律适用势必影响部分法律在改革地区的实施状况，其法律适用的局部性调整是否构成对法制统一原则的破坏，亟待从宪法角度作出回应。
　　权利平等原则的实施法律面前的平等所体现的基本精神则是法律平等地适用于一切公民，在适用中不能有法律未事先规定的特权和例外。法律的普遍性决定了法律不是针对某一个人或某一区域的人，而是全体公民，所设想的适用对象也非特定事件而是一般现象。只有公民平等地适用法律，才能保证所有成员平等享有社会提供的政治、经济、文化等方面的发展机会。由此自然延伸出的是，人人在法律上享有平等的权利是“公民在法律面前一律平等”的核心内容。权利平等既要求在权力分配上坚持无差别待遇原则，还强调将平等原则贯穿于所有法律实施过程中，包括适用法律上的整齐划一、守法上的无差别对待。既然法的平等原则要求每一个自然人在立法、执法、司法全过程获得平等对待，那么由一定公民组成的集合体的各区域自然也应平等适用法律、平等享有权利。因而，不同地区同一法律适用上需要坚持平等性，在法律没有特殊规定的情况下，任何区域都不能超越法律而享有特权。基于改革发展的需要以决定的形式授权特定地区暂停法律适用，表明了改革试点区域在法律适用上享有“特殊权利”。有学者就指出，特权就是要求法律保护自身以经常突破法定界限。还有学者认为，这种法律适用上的差异性特权所导致的区域发展不平衡既是对法制统一原则的挑战也违背了平等原则。尽管这种方式契合了改革的需要，且相较于过去“改革先行、先破后立”的改革方式已有较大进步，但是暂停法律适用的做法“只是实现了为了改革发展的需要从直接冲突现有法律规范的方式转变为通过形式合法的方式谋求差别对待的权利，实现了规范面前的不平等向规范内的不平等的转变”。因此，需要通过对宪法原则和规范的审视来思考授权暂停法律适用对权利平等原则造成的影响。（本文为节选 原文《全国人大常委会授权暂停法律适用的合宪性分析》刊载于《人大研究》2020年第5期）